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10.4.2006

PPP - Zwischen Euphorie und Vorurteil

PPP zwischen Vorurteil und Euphorie 

Von Hugo Müller-Vogg 


Deutsch zu sein, bedeutet bekanntlich, eine Sache um ihrer selbst willen zu betreiben. Weil das so ist, gleitet bei uns alles schnell ins Grundsätzliche, ja ins Ideologische ab. Die Privatisierung öffentlicher Aufgaben ist deshalb für Marktradikale die Lösung vieler Übel auf einmal: Das Angebot öffentlicher Leistungen wird verbessert, die Budgets werden entlastet und – ein willkommener Nebeneffekt – die staatlichen Institutionen allmählich zurückgedrängt. Genau aus diesem Grund halten die Staatswirtschaftler die Einschaltung privater Investoren und Betreiber bei der Erfüllung öffentlicher Aufgaben für Teufelswerk und eine Gefahr für die Demokratie. 

Doch diese traditionellen Fronten sind ins Wanken geraten. Die Ebbe in den öffentlichen Kassen hat in den Köpfen mancher Finanzminister und vieler Stadtkämmerer eine kreative Springflut ausgelöst. Die Antwort auf die Frage „Privatisierung: ja oder nein?“ lässt sich nicht mehr an parteipolitischen Grenzen festmachen. Dazu hat nicht zuletzt das Beispiel der „Public Private Partnership (PPP)“, der Öffentlich-Privaten Partnerschaft beigetragen. Nicht wenige Befürworter jonglieren gar mit dreistelligen Milliarden-Beträgen, die in den nächsten Jahrzehnten durch PPP mobilisiert werden könnten. So würde dank PPP die deutsche Wirtschaft aus ihrem Wachkoma aufgeschreckt, würden Wachstum und Beschäftigung über Nacht angekurbelt. 

Doch dieses Konzept, in Großbritannien seit den achtziger Jahren mit großem Erfolg praktiziert, ist hierzulande außerhalb von Fachkreisen noch kein Begriff. Sucht man zum Beispiel in den Internetarchiven großer deutscher Zeitungen nach Beiträgen zu PPP, stößt man zwar auf zahlreiche Abhandlungen aus den letzten Jahren. Doch fördern die Suchmaschinen bis Mitte der neunziger Jahre fast ausschließlich Berichte auf den Bildschirm, in denen PPS für etwas ganz anderes steht –nämlich für „Pakistan People`s Party“, die politische Organisation des Bhutto-Clans. 

Wenn die Öffentlichkeit nicht so recht weiß, was sich hinter PPP verbirgt, ist das nicht unbedingt ein Nachteil. Solange PPP für die Öffentlichkeit noch eine leere Hülle ist, kann sie gefüllt werden. Und zwar von denen, die in einem Zusammenwirken staatlicher und städtischer Institutionen mit privaten Unternehmen bei der Erfüllung öffentlicher Aufgaben den „dritten Weg“ zwischen rigoroser Privatisierung und überkommener Verwaltungswirtschaft sehen. Je schneller die PPP-Fraktion diesen Begriff besetzt, um so besser sind die Aussichten, dass dieses Konzept von der breiten Öffentlichkeit akzeptiert wird – als Verknüpfung von privatem Kapital und Know-how mit dem Bestreben von Politik und öffentlicher Verwaltung, den Bürgern eine möglichst umfassende Infrastruktur und einen möglichst guten Service zu bieten. 

„Public Privat Partnership“ ist für deutsche Ohren zunächst einmal ein sperriger Begriff. Zugleich klingt er verdächtig nach Privatisierung – mit den bereits erwähnten negativen Assoziationen. Denn der Verkauf öffentlicher Gebäude, Anlagen oder Autobahnen gilt als Verscherbelung des „Tafelsilbers“, mithin als haushalts- und sozialpolitischer Offenbarungseid. Auch darf nicht übersehen werden, dass zum Beispiel Stadtwerke oder Sparkassen nur einmal verkauft werden können. Das spült zwar kurzfristig Geld in die Kasse. Doch ist damit der „point of no return“ erreicht. Eine spätere „Rück-Verstaatlichung“ ist schon aus finanziellen Gründen nicht vorstellbar. Ganz abgesehen davon hat schon manche Kommune sich durch den Verkauf von Versorgungseinrichtungen oder Unternehmensanteilen reichlich sprudelnde Ertragsquellen ein für alle Mal zugeschüttet. 

Nun gibt es zahlreiche internationale und längst auch nationale Beispiele dafür, dass vieles, was der Staat einst als Hoheitsakt betrachtete, von privaten Anbietern besser und gleichzeitig kostengünstiger angeboten werden kann. Zugleich ist nicht von der Hand zu weisen, dass „Outsourcing“ den Einfluss von Kabinetten und Stadtregierungen einschränkt und damit auch die Mitwirkung der von den Bürgern gewählten Volksvertreter. Um ein extremes Beispiel zu nehmen: Ist das städtische Theater erst einmal an einen privaten Unterhaltungskonzern verkauft, dann wird der Spielplan auf das reduziert, was Kasse bringt. Da kann dann der städtische Kulturausschuss beschließen, was er will. 

PPP bietet da einen Mittelweg. Hier gibt die öffentliche Hand nichts für alle Ewigkeit aus der Hand. Vielmehr schließt sie mit einem privaten Partner – einem Unternehmen oder Konsortium – einen Werkvertrag. Darin wird die Übernahme von Bauarbeiten oder Sanierungsaufgaben ebenso geregelt wie die Gewährleistung des Betriebs (Facility Management). Das Eigentum bleibt aber in der Regel in der Hand des Staates oder der Kommune. 

Das eröffnet dem PPP-Konzept gerade in einer Zeit großer öffentlicher Finanznot ungeahnte Chancen. Statt Straßen, Sport- und Kultureinrichtungen verkommen zu lassen, statt den Betrieb vieler öffentlicher Einrichtungen nur noch durch Notmaßnahmen aufrechtzuerhalten, sucht sich der Staat private Partner, die Ausbau, Umbau oder Sanierung finanzieren, sich um den Betrieb kümmern und dafür jährlich mit einem festgelegten Betrag entschädigt werden. Daraus resultiert im Idealfall eine Situation mit drei Gewinnern: den Bürgern wird weiterhin geboten, worauf sie Anspruch haben, Staat und Kommunen werden finanziell entlastet und – last not least – die privaten Partner verdienen damit Geld. 

Das alles lässt sich sicherlich kommunizieren. Doch gilt es mindestens drei Fehler zu vermeiden, die begeisterten PPP-Advokaten bei der Propagierung ihres Konzepts häufig unterlaufen. Erstens: PPP ist kein Zauberstab, mit dem sich alle Probleme lösen lassen. Es gibt, gerade im sozialen und kulturellen Bereich, Aufgaben, die der Staat nicht an PPP-Unternehmen delegieren kann. Zweitens: Bei PPP gibt es keine Erfolgsgarantie. Auch private Unternehmen sind – wie das Maut-Desaster gezeigt hat – keine Alleskönner. Drittens: PPP-Projekte sorgen nicht für eine wunderbare Geldvermehrung. Genau genommen handelt es sich dabei um eine verdeckte Kreditaufnahme beziehungsweise eine Haushalts-Vorfinanzierung. Mit PPP-Lösungen kann sich eine hoch verschuldete Kommune im Augenblick sicher mehr leisten als ohne PPP. Aber so wie einem Kämmerer die Schulden über den Kopf wachsen können, so kann das ebenso bei PPP-Verpflichtungen der Fall sein. 

Noch eines ist ganz wichtig, wenn sich der PPP-Ansatz auf breiter Front durchsetzen soll. Den Bürgern und nicht zuletzt den Politikern muss vermittelt werden, dass es bei PPP nicht zuletzt auf klare und verbindliche Festlegungen ankommt, wer für was zuständig ist. Da die politische Verantwortung dafür, wie ein Krankenhaus gemanagt wird, in welchem Zustand sich eine Autobahn befindet oder ob es in der Schule reinregnet oder nicht, immer bei den politischen Instanzen liegt, muss die Kontrollfunktion der Politik auf alle Fälle gewährleistet sein. 

Mit anderen Worten: Wenn in der entsprechenden PPP-Vereinbarung nicht eindeutig festgeschrieben wird, dass der öffentliche Auftraggeber der „Koch“ und der private Contractor nur der „Kellner“ ist, wird der Bürger leicht misstrauisch. Die Übertragung öffentlicher Aufgaben auf Private muss jedoch keineswegs mit Kontrollverlusten für den Staat verbunden sein. Wer dies der Öffentlichkeit von vornherein klar macht, der muss später nicht den Vorwurf befürchten, er habe wichtige öffentliche Aufgaben an private „Profitmaximierer“ verscherbelt – und damit die Bürger im Stich gelassen. 

Öffentlich-Private Partnerschaften sind in der Bundesrepublik ein Kind der Not, der Finanznot. Zugleich handelt es sich hier um einen Lernprozess, der noch lange nicht abgeschlossen ist. Da kann es nicht schaden, sich in anderen Ländern umzuschauen und offen über die dort gemachten Erfahrungen zu sprechen. Da gibt es viele positive Erfahrungen. So kommen bei PPP-Lösungen Kostenüberschreitungen oder Bauverzögerungen weitaus seltener vor als bei Projekten in staatlicher Regie. Auch liegen die Gesamtkosten bis zu 20 Prozent niedriger. Wer aber nur die vorteilhaften Aspekte hervorhebt, sagt eben nur die halbe Wahrheit. 

Zur ganzen Wahrheit gehört auch, dass private Investoren – aus nahe liegenden Gründen – zum einen nur an gewinnträchtigen Einrichtungen interessiert sind. Und dass zum Beispiel in Großbritannien eine PPP-Infusion im Straßenbau oder bei Gefängnissen weitaus bessere Resultate zeitigte als in Schulen und Krankenhäusern. Das mag auch mit spezifischen Umständen auf der Insel zusammen hängen, darf aber im Rahmen einer ehrlichen Öffentlichkeitsarbeit zugunsten von PPP dennoch nicht verschwiegen werden. 

Kein Zweifel: PPP-Konzepte können helfen, dass Schwimmbäder nicht vergammeln, dass kaputte Straßenbeläge repariert, Autobahnlücken geschlossen oder marode Schulen saniert werden. Aber mit PPP allein lässt sich die öffentliche Finanznot nicht beheben. Und betriebswirtschaftlich noch so strahlende PPP-Modelle entbinden nicht von der Prüfung, wo Kernaufgaben des Staates berührt sind, die unter staatlicher Regie bleiben müssen, und wo es sich um Dienstleistungen handelt, die lediglich aus historischen Gründen von einem Monopolisten namens Staat übernommen worden sind. 

Die finanzielle Lage in diesem Land zwingt zu unkonventionellen Lösungen. PPP ist so eine. Aber sie ist natürlich kein Selbstläufer. Noch müssen sich Minister oder Bürgermeister bei uns rechtfertigen, wenn sie sich auf solche Partnerschaften einlassen. Das Ziel sollte aber sein, dass politische Entscheidungsträger künftig begründen müssen, warum ein bisher zu 100 Prozent staatliches Projekt sich eben nicht für die kostengünstigere PPP-Alternative eignet. Bis dahin ist es noch ein weiter Weg, muss noch viel Aufklärungsarbeit geleistet werden. 

Diese Aufgabe wird den Unternehmen und Branchen, die sich auf dem PPP-Markt einiges versprechen, niemand abnehmen. Da muss die Wirtschaft den Markt der Meinungen beackern, damit die Politik es leichter hat. Doch fehlt es an den entsprechenden Initiativen. Nicht zuletzt fehlt es an einem eingängigen deutschen Begriff für PPP. Also: PPP-Befürworter aller Branchen, vereinigt euch, werdet kreativ! Und verkauft das, was ihr zu bietet habt, besser als bisher! 


(Dieser Beitrag stammt aus dem Sammelband "Das neue Miteinander - Public Privat Partnership für Deutschland, hrsg. v. Lothar Pauly, Hoffmann und Campe, Hamburg, 2006) 

Hoffmann und Campe









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